叫停土地预征有待制度补漏.DG

“土地预征”与依法征用农村集体土地是两个完全不同的概念，后者是依照征用土地的法定程序，经省级以上人民政府批准转用、征用农村集体土地。前者却是突破土地利用总体规划和农用地转用年度计划，由县（市）政府或者经济开发区，甚至是乡镇政府作为征地主体，与农村集体经济组织签订“土地预征协议”，并按约定支付一定数额的补偿款，继而诱导或强迫农民接受传统的“银货两讫”观念，随时可能要求停止耕作，交出土地。

之所以被称之为“土地预征”，是因为该行为前期表现为只征不占，正因为如此，该行为也被地方土地执法部门认为没有形成违法占地事实而无监管和处罚依据。因此，该行为一直没有得到有效的遏制。

实际上，“土地预征”所潜在的隐忧是显而易见的。

首先，该行为侵害了农民依法享有的土地承包经营权。农民依照《农村土地承包法》与所在农村集体签订土地承包经营合同，依法享有土地的收益权。“预征”给他们的感觉就是：这块地，国家花钱买走了。至少感觉是早晚要拿走，于是，农民在维护灌溉设施、增加地力、改良耕作条件、调整种植结构等方面都陷入“弃之不忍，欲耕不能”的两难境地，同时也误导了农民对国家土地政策的理解。

更严重的是，这些预征的土地基本上都是基本农田，而任何非农建设都不能占用基本农田（国家重点项目建设经国务院批准占用基本农田的除外），是我国耕地保护制度的基本原则之一。然而，既然已经预征了，占地只是迟早的事，因此，调整土地利用总体规划，变基本农田为一般农用地或建设预留地是唯一的办法。

这就是基本农田的保护为项目落地让路的意志倾向的表现形式之一，这种意志倾向比一般意义的“供地围着项目转”更具危害性。

高额的利息由谁埋单，也是隐忧之一。笔者在浙江某县采访时，该县一位开发区管委会主任曾告诉笔者，他们预征了4000多亩土地，为支付农民的补偿款，开发区每天要支付银行20多万元的利息，该主任笑称，每过一天就一辆好车没了。

且不说高额利息的支付会不会通过侵害农民合法的受补偿权来进行平衡，至少也将由政府来埋单，政府埋单就是老百姓埋单。

那人眼、鼻、口、耳都往外流血同时，数以亿计的高额，也使银行承受着较高的信用风险。道理很简单，借款方如果要及时履行借款合同还清借款本息，那就只能是把预征的土地变成钱，而这些土地要变成钱，也就只能通过擅自调整规划逐次报批，再进行出让，这还是在没有考虑农用地转用年度计划限制的前提下。简而言之，如果不违法、违规，这些地在短时期内就变不成钱。

可见，“土地预征”所潜在的隐忧不容忽视。

早在1995年，国务院《关于做好1995年农业和农村工作的意见》（中发〔1995〕6号）就已明确提出，今后不准搞“土地预征”。由于该意见中仅仅提出“今后不准搞土地预征”，却没有明确罚则，所以一直以来，在土地执法实践中，“土地预征”行为基本上成为了土地执法监察的死角。因此，要想有效地制止“土地预征”，就亟待制度补漏。