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核心提示:5月6日，美国国防部发布《201 年度中国军事与安全态势发展报告》，其中较大篇幅谈到中日钓鱼岛争端，美国指责中方的领海主张违反国际法。

5月6日，美国国防部发布《201 年度中国军事与安全态势发展报告》，其中较大篇幅谈到中日钓鱼岛争端，美国指责中方的领海主张违反国际法。

这份报告称，中国去年9月开始使用围绕钓鱼岛 不当划定的领海直线基线 ，中国领海主张与国际法不一致。

而在中国，立马就有学者从法律和历史的角度分析，中国对钓鱼岛及附属岛屿划定领海基线的正当性。

钓鱼岛问题又有了新的关注点。

有研究日本问题的学者表示，钓鱼岛自古就是中国的领土，中国根据1992年颁布的《领海法》划定领海基线没有问题。实际上，国际法中也规定，在海岸线极为曲折或者近岸海域中有一系列岛屿的情况下，可在海岸或近岸岛屿上选择一些适当点，采用连接各适当点的办法，形成直线基线，中国做法没有违反国际法。

加入国际公约的 后遗症

据了解，至今为止唯一一部被认可的有关海洋争端的国际法是1982年通过的《联合国海洋法公约》，我国已于1982年签署并加入该公约。

据北京大学法学院教授龚刃韧介绍，自从1948年2月，中华民国内政部公开发行《中华民国行政区域图》，向国际社会正式宣布了中国政府对南海诸岛及其附近海域的主权和管辖权范围，用断续国界线（虚线）来表示，我国就有了自己明确的领海边界。

此后，中华人民共和国政府审定出版的《中华人民共和国全图》，也同样标绘了九段南海断续国界线，这就是俗称 九段线 的当代中国领海疆界线。

60多年来，对该界线的法律含义，无论是大陆还是台湾当局，虽然都未做出正式、明确地表示，但在实际海洋执法中以及学界的主流看法，都认为 九段线 就是中国的海洋边界线。

在当初划定界线的那个年代，人类对海洋资源的重视明显不够具有独立企业法人资格，相关国家也并未因此产生外交纠纷。

直至上世纪80年代海洋利益为各国所重视，包括中国在内的100多个国家签署了《联合国海洋法公约》。

据龚刃韧介绍，当时发展中国家更愿意签署公约，这样可以获得更多的海洋利益，而对于美国这样的发达国家拒绝签署该公约但真正从给老百姓兜里掏出来的买票钱其实远不止此。目前，是因为不愿受限制。公约的签署正是当初发展中国家与发达国家博弈的结果。

不过，这也留下了当下钓鱼岛困局的 隐忧 。由于中国加入了该公约也让日本似乎找到了主张钓鱼岛主权的国际法依据 因为公约规定，每个沿海国都拥有200海里宽度的专属经济区和大陆架，钓鱼岛恰好处于中国的温州与琉球群岛东西各200海里之内。

事实上，无论中国是否加入了《联合国海洋法公约》，中国与周边邻国之间的领海纠纷都不会那么简单，因为核心矛盾实际上是主权争端，也是利益之争。 北京大学法学院教授龚刃韧说。

当今国际海洋领土争议的解决渠道也相对较少，依据现代海洋法，一条国际海洋边界的产生，通常来自两种渠道：一是当事国直接谈判并签署协议的结果；二是经国际法院或其他国际法庭的判决。

应出台相关国内法

面对这种情况，制定一部对外维护中国海洋权益、对内统管海洋事务的《海洋基本法》在执法机构以及学界获得了广泛支持。

作为一部国际公法，《联合国海洋法公约》并不能直接作为国内执法依据，所以需要制定一部完善的国内法。 龚刃韧说。

日本曾在2007年出台了《海洋基本法》，一改海洋管理分别由运输省、建设省、通产省等各管一摊、效率低下的状况。

在我国，包括农业部、交通运输部、海军等九个部门都在管海洋，因缺乏统管部门，常常被戏称为 九龙闹海 。

海军的处境颇尴尬。 海军缺乏国内法的明确授权，遇有海上涉外侵权事件发生，只能站在具体涉海行政执法部门背后辅助执法。 海军军事学术研究所的邢广梅提出。

虽说1958年中国颁布了《关于领海的声明》，50多年来中国涉及海洋的法规也出台了80多部，但在学界看来，国内现有的海洋法律体系纵向缺乏统筹管理海洋的法律；横向80多部法规又太过分散，并不能完全覆盖《联合国海洋法公约》赋予中国的权利和义务。

几年前中国国内就有出台《海洋基本法》的呼声，但龚刃韧认为，目前出台的难度很大， 主要因为我们涉海部门太多，在一致对外上没问题，但是涉及内部权利和义务分配上却很难协调。

争议解决途径

要想最终解决争议，首先还是要把各自的领海基点和基线搞清楚。 龚刃韧说， 但如今，即便中国有意愿展开对钓鱼岛主权以及南海划界谈判，却不具备事实上的谈判土壤 因为争议国各国的许多领海基线都不符合国际法。

通常，测算领海的宽度要有一条起点线，这条起点线在海洋法中就被称为 领海基线 。

长期研究划界问题的国际海洋研究所研究员李令华发现，过去20多年时间里，很多南海周边国家确定的领海基线都不规范：比如越南最长直线基线达到161.8海里，远超过了国际法认可的24海里。

至于印度尼西亚，其大量的领海基点的地理坐标具有不精确性，个别基点甚至不在陆地而在海上。文莱政府则至今没有宣布领海基点和基线。

不同国家对于是岛还是礁的认定不同，也是领海基点争议的祸端。

比如，冲之鸟礁是日本南部太平洋海域的一处环礁，在东京南偏西约17 0公里。对于冲之鸟是岛屿还是岩礁问题，中日分歧明显。

日本根据《联合国海洋法公约》关于岛屿的定义 岛屿是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域 。中方同样根据《联合国海洋法公约》121条 不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁，不应有专属经济区或大陆架 ，并认为冲之鸟是岩礁而非岛屿。

李令华认为，中国在南沙海域的主权问题同样也面临这个困境，要从国际法上认定南沙是否适合人类生活，显然有些困难。

至于靠国际司法途径解决领土争议问题，中国民众心有不甘。龚刃韧认为，民众心理，对海洋资源的被开采并不敏感，反而更为看重岛礁主权。 国际法院判决或国际仲裁很可能让我们失去部分岛礁主权，维持现状至少意味着我们现在还没有真正失去什么。

事实上，维持现状却是间接地损害中国的利益。比如，中越主权纷争持续了40多年，但更为注重实际利益的越南，在南海获得的石油产值却已经占其GDP的 0％。而中国在南沙依然没有设一口油井，能做的只是口头上的领土主张。

虽然中国在钓鱼岛以及南海主权上有更多的历史证据，但迄今为止，争议国家对于主权问题寸步不让，而且实际控制了诸多争议岛屿，要想让他们撤出几无可能。至于武力手段，龚刃韧指出， 中国在必要的条件下完全可以依照国际法的规定行使自卫权 。

龚刃韧同时认为，为了中国切身的利益，要从根本上解决划界问题还是要靠多边谈判来解决更合理、更有利于各国和平发展的需要。

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